КРТ и юридические риски: как защитить муниципалитеты при развитии городов

Александр Носков/ Фотобанк Росконгресс

Проекты городского развития становятся все масштабнее и сложнее. Благоустройство, инфраструктурное обеспечение, реализация механизма комплексного развития территорий (КРТ) требуют быстрых ответственных решений, основанных на взаимодействии большого количества участников. При этом каждое решение муниципалитетов должно отвечать одновременно градостроительным, бюджетным и закупочным требованиям законодательства.

Как сделать работу руководителей муниципалитета более безопасной, как найти баланс между интересами градостроительного развития и необходимостью оставаться в пределах постоянно меняющегося нормативно-правового поля? Ответы на эти вопросы искали эксперты на сессии «Городская среда и юридические риски» в рамках форума URBAN HUB, вошедшего в деловую программу Восточного экономического форума во Владивостоке.

Как отметил модератор сессии, главный архитектор Приморского края Антон Глушков, дальневосточные города сегодня переживают этап масштабной трансформации: 22 действующих долгосрочных плана предусматривают реализацию более 90 мероприятий, направленных на развитие городской среды, общий объем их финансирования превышает 100 млрд рублей.

В каких точках реализации проектов городского развития таятся юридические и финансовые риски, постарался показать председатель Контрольно-счетной палаты (КСП) Приморского края Дмитрий Виноградов. Он напомнил о единой позиции КСП РФ, касающейся всех регионов: при выявлении нарушений в расходовании бюджетных средств необходимо обеспечить возврат этих средств в бюджет. «Это очень жесткий подход. И никаких превентивных мер здесь не планируется», — пояснил эксперт. Чтобы снизить риски при реализации проектов, он порекомендовал изучать отчеты КСП за прошлые периоды по уже сданным объектам: так можно не допустить повторяющихся нарушений, «научившись на старых ошибках».

По опыту Дмитрия Виноградова, многих бед можно было бы избежать при повышении профессионального уровня выполнения технических заданий и комплектов проектно-сметной документации: именно на этом этапе чаще всего зарождаются нарушения, выявляемые при проверках на строящихся и введенных в эксплуатацию объектах; главное из них — несоответствие оплаченных и реально выполненных объемов работ.

В каких-то случаях выправить ситуацию помогает использование типовых проектов («проектов повторного применения») из реестра Минстроя России, но, к сожалению, такой подход не всегда возможен; так, при благоустройстве городских территорий каждый проект индивидуален, поскольку выполняется, исходя из особенностей конкретной местности, района.

По понятным причинам руководство многочисленных российских муниципалитетов волнует, можно ли сделать так, чтобы органы контроля «включались в дело» не тогда, когда проблема уже расцвела пышным цветом и осталось только выявить и наказать виновных, а раньше, методологически помогая профилактике нарушений в муниципалитетах?

С точки зрения первого заместителя прокурора Приморского края Юрия Сулицкого, волноваться не стоит, поскольку это во многом уже сделано: сейчас в целом система контрольно-надзорной деятельности в России нацелена на переход от «карательного» надзора к «превентивному», поскольку профилактика нарушений эффективнее, чем устранение их последствий и наказание виновных. По его словам, прокуратура готова больше внимания уделять работе по профилактике нарушений, но делать это целесообразно при участии и других контрольно-надзорных структур, по итогам обсуждений соответствующих задач на заседаниях межведомственных рабочих групп.

Заместитель главы администрации Владивостока Алексей Сухов предложил всем вместе задуматься над тем, можно ли в принципе в регионах строить бюджетные объекты быстро, качественно и не боясь попасть под административную или даже уголовную ответственность? «Если коротко — можно, но очень сложно», — обобщенно ответил на собственный вопрос Алексей Сухов. Сегодня бюджетные стройки находятся под давлением комплекса проблем: это недоступность попавших под санкции комплектующих, трудности с логистикой, хроническое недофинансирование. «Коммерческим стройкам легче адаптироваться к неблагоприятным условиям; муниципальные же зажаты в жесткие рамки», — подчеркнул замглавы администрации Владивостока.

Первая проблема — особенности доведения бюджетных денег. На стройки по федеральным, региональным и муниципальным контрактам выделяются лимиты, четко распланированные по видам работ и срокам исполнения. Если служба заказчика не успевает в срок освоить доведенный объем средств, она попадает под прессинг вышестоящих структур, настойчиво напоминающих, что, если средства не освоить сейчас, потом лимитов не будет: такова регламентация бюджетного процесса. «В этой ситуации муниципальное руководство зачастую судорожно начинает искать способы, как все-таки произвести выплаты и освоить средства. Здесь сразу открывается поле для ошибок и нарушений, — рассказал Алексей Сухов. — Некоторые пытаются принять материалы без выполненных работ, кто-то бросается оплачивать оборудование, еще не вышедшее из производства — все это приводит к серьезным последствиям».

Вторая проблема — специфика печально знаменитого федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в рамках которого по-прежнему невозможно выбрать действительно профессионального, порядочного и надежного подрядчика. Даже заключив контракт с поставщиком, который выполнил главное условие — подтвердил опыт успешного использования бюджетных средств, муниципальный заказчик не получает гарантий качественной реализации проекта.

Расторжение договора в одностороннем порядке муниципалитетом из-за неисполнения обязательств подрядчиком — тоже не лучший выход, потому что за расторжением, скорее всего, последует судебное разбирательство, которое может затянуться из-за незакрытых вопросов с подрядчиком и из-за попыток подрядчика наложить обеспечительные меры на стройплощадку.

Есть слабые, рисковые аспекты и в заключении контракта «под ключ». По опыту Алексея Сухова, они являются следствием разнонаправленных стремлений: главные распорядители бюджетных средств стараются сократить лимиты на бюджетные стройки, а генподрядчики — наоборот, повысить цену контракта, в итоге разница между НМЦК и реально рассчитанной генподрядчиком сметной стоимостью строительства часто превышает 30%. А это предельное повышение, допускаемое законом №44-ФЗ, и значит, у муниципального заказчика — опять проблемы, поскольку ему придется инициировать внесение изменений в существенные условия контракта. По убеждению Алексея Сухова, чтобы убрать описанные выше риски из повседневной практики работы муниципалитетов с бюджетными объектами, нужно внести ряд изменений в действующие регулятивные документы.

Проблемы застройщиков, участвующих в развитии городских территорий, обозначил первый заместитель генерального директора ФСК «Регион» Роман Капинос. Он напомнил, что сегодня основным драйвером такого развития в России стали проекты КРТ. Главный риск при реализации таких проектов — не «в споре с жителями о дворе», а в постоянном изменении правил в ходе проекта. Проекты КРТ — многолетние, а их нормативная среда пересматривается ежегодно. Любой проект КРТ одновременно «подчинен» Градостроительному кодексу, Правилам землепользования и застройки (ПЗЗ), местным нормативам градостроительного проектирования (МНГП), экологическим и санитарным требованиям. Все коллизии принято разрешать в пользу поздних, более строгих редакций нормативных и законодательных актов, при этом «адаптация» проекта к новым жестким требованиям (по обеспечению школами, детсадами, парковочными местами, дорожной инфраструктурой и пр.) способна понизить маржинальность для девелопера до нуля.

Застройщики знают, что любой договор КРТ, по сути, ассиметричен в своих существенных условиях: у органа публичной власти есть право полного одностороннего отказа от исполнения своих обязательств по договору КРТ без заметных последствий, для застройщика же неисполнение обязательств связано с почти катастрофическими последствиями (ему могут присудить возмещение затрат на финансирование объектов социальной и инженерной инфраструктур).

До сих пор Градостроительный кодекс (ГрК) фактически не позволяет девелоперам переуступать свои договоры КРТ другим инвесторам, между тем, сегодня это право необходимо предпринимателям. «К нам в последнее время нередко обращаются региональные застройщики с просьбами подхватить их проекты КРТ: сами они не справляются с ними экономически, — обосновал свое предложение Роман Капинос. — И у них должна быть такая возможность».

Для снижения существенных рисков девелоперов, участвующих в проектах КРТ, необходимы стабилизация ключевых нормативных требований на весь срок действия договора КРТ, введение возможности компенсаций для застройщиков (в случаях, когда при чрезмерном ужесточении условий договора КРТ реализация изначально рассчитанной застройщиком финансовой модели становится невозможной) и правовая проработка механизма переуступки прав по проекту КРТ новому инвестору, если такая необходимость возникнет.

Чтобы реализовать эти предложения в законодательном контуре, Роман Капинос предложил:

• — в статьях 57.3 и 51 ГрК закрепить оценку заявления о разрешении на строительство по редакции ПЗЗ, действующей на дату выдачи Градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ);

• — ввести «стабилизационную» оговорку в договор КРТ на срок его действия (потребуется корректировка гл. 10 ГрК РФ);

• — в ст. 68 ГрК РФ предусмотреть процедуру передачи прав по договору о КРТ новому инвестору при существенном изменении условий договора;

• — установить компенсационные возможности для застройщика: субсидии, налоговый кредит, выход с компенсацией.

А что предпринять инвестору для снижения своих рисков прямо сейчас, не дожидаясь поправок в законодательство? Роман Капинос приготовил участникам сессии практический ответ и на этот вопрос.

Во-первых, следует, насколько это окажется возможным, зафиксировать в договоре то состояние нормативной среды, которое сложилось на момент заключения договора (это могут быть выписки из ПЗЗ, МНГП, ГПЗУ, справки о действующих зонах с ограничениями). Во-вторых, нужно постараться уложить этап подготовки, проектирования в трехлетний срок «применимости сведений» ГПЗУ. В-третьих, надо зафиксировать в договоре этапы под дополнительные согласования условий и резерв капитальных затрат «под изменение нормативов». В-четвертых, необходимо в ходе реализации проекта тщательно документировать каждую новую причинно-следственную связь между обновлением того или иного нормативного акта и удорожанием проекта: это пригодится для будущего иска о возмещении убытков. Наконец, застройщику имеет смысл раздробить в договоре обязательства по этапам реализации проекта так, чтобы просрочка одного из них не давала оснований публичной стороне для отказа от исполнения ее обязательств.

«Юридический риск городской среды для инвестора концентрируется не в спорах о дворах и площадках, а в отсутствии единого правового режима участка КРТ. Только стабилизация нормативов на весь срок договора, введение компенсационного контура и оборотоспособности проекта способны устранить этот риск системно; все остальное — не более чем попытки управлять последствиями постфактум», — подытожил Роман Капинос.

Комментируя тему риска срыва реализации бюджетных проектов улучшения городской среды, он высказал предложение о внедрении нормы «второго победителя» — чтобы в случае, если выигравшая конкурс подрядная фирма не смогла выполнить свои обязательства, муниципалитеты и регионы получили право оперативно привлекать к работе «ближайшего соперника» выбывшей компании, без затяжной организации новых конкурсных процедур. «Но, наверное, такой механизм имеет смысл вводить только для отдельных, особо значимых проектов», — уточнил свою позицию Роман Капинос.

По материалам